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    时间: 2022-09-28
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      特殊城市的特殊产物

      深圳小产权房规模如此庞大,有复杂的历史成因。最根本的原因是,作为倡导活力、政策宽松的经济特区,深圳在30余年时间里太过迅猛地完成了从渔村到城市、再到超级城市的跃迁。

      1980年,深圳经济特区建立。作为首个经济特区,深圳是中国制度创新、扩大开放的一块试验田。这一年通过的《广东省经济特区条例》明确说明:“特区鼓励外国公民、华侨、港澳同胞及其公司、企业,投资设厂或者与我方合资设厂。”

      前述熟悉深圳土地政策的人士介绍道,在那段激情燃烧的岁月里,各种资本背景的企业在深圳遍地开花,其中不少是拿了农村的土地建厂。究其原因,一是受供地规划、审批程序等所限,政府出让土地的数量、节奏毕竟有限,无法满足市场需求。企业直接找村集体谈,效率更高。二是农村出让的土地更便宜。

      就这样,一座座工厂先在村集体的土地上拔地而起。后来,乡镇企业热潮涌起,工厂越来越多。这些工厂多是劳动密集型企业,工人以外来打工者居多。他们收入不高,在深圳又没有自有住房,对廉价租房的需求旺盛。

      无论从价格还是便利性考虑,工厂周边的农村区域当然是租房首选。村里人掌握了新的财富密码。前述熟悉土地政策人士说:“当时大家都拼命建房子,只要有钱就建房子,因为行情很好,根本不愁租。”打工者在当地落下脚,刺激了周围服务业的兴起。这些服务业的从业者,大多还是外来打工者。雪球就这样滚了起来,人越来越多,房子也越盖越多。

      前述熟悉政策人士告诉记者,深圳市政府有声音认为,农村集体为深圳经济发展作出的贡献是要被承认的。如果当年严格按照管理规范一步步审批,很多企业可能就不会进深圳了。另外,城中村的小产权房也实质上承担了民生功能,固定了城市发展所需的劳动力。“一些官方人员的说法是,‘填补了深圳住房保障的一块空白’。”前述熟悉政策人士说。

      自上世纪80年代中起,20余年时间里,虽然政府三令五申不允许擅自“违建”,但在经济发展的指挥棒下,监管尺度其实较松。

      深圳市对“违章建筑”的管理可追溯至1999年。这一年,深圳市发布了指导性文件,将农村非农用地、宅基地上转让兴建的建筑列入违章建筑,禁止非本村村民买卖宅基地和在其上合作兴建住宅,称将对已发生的违法行为“清理和处罚”,对后续违法“从重查处”。

      但是,政府部门并未随之发布具体实施办法,导致指导性政策出台后,出于法不责众和抢搭末班车的考虑,反而出现了一波抢建潮。

      2002年,配套实施办法终于出台,即后来被称为“两规”的政策。“两规”分别针对私房和生产经营性房屋。总结来说,在2022-09-28之前兴建的房屋,被定性为“历史遗留违法建筑”。除占用农村保护区、水源保护区等特殊情况外,这些“历史遗留违建”在补交罚款后,可以确认产权,拿到不动产权属证书。对2022-09-28之后的新增违建,从严查处。

      但当年的“清理和处罚”,其实是用罚款换产权,且仍未明确新增违建将如何“从严查处”。所以2002年之后,兴建小产权房的势头并未被遏制。

      到了2009年,深圳市委再对“违法建筑”发文。这一次的新动作是对历史违建全面摸底排查,并依据不同情形给出了确权、拆除、没收等多种处理方法。不过,以上三种方法并未覆盖所有的小产权房。

      在拆除和没收的适用情形中,最主要的一条是“非法占用已完成征、转地补偿手续的国有土地”。但是在深圳,仍有不少小产权房是建在农村土地上的。

      这就要说到深圳的土地性质了。1992年,深圳特区内开展“统征”,特区内土地全部国有化,农民市民化。2004年,深圳市特区以外的区域又实行“统转”,将改革方案推广至全域。

      至此,深圳市成了全国第一个没有农村的城市。理论上,所有的土地全部国有化。但这只是理论上,在实际执行过程中,仍然有很多土地留在了村集体和村民手中。

      这背后的原因复杂。前述熟悉深圳土地政策人士介绍,原因之一是当时有不少园地、林地,以及村里已在实际使用的建设用地,名义上虽转为国有,实质上并没有转。对这些地,政府人员与村委并没有签转地协议,而只是口头上传达土地已转为国有。此外,对园林地等,当时的操作方式是让村集体自行上报。这个过程里,一些地租意识较强的村集体虚报瞒报。

      由于有未完成征收补偿手续的土地,加上已有大批房屋抢在2004年“统转”前建成了,拆除、没收等限制措施的适用范围仍有限。而且,2009年的政策还有这么一条:“经普查记录的违法建筑,尚未按照本决定和相关规定处理前,可以允许有条件临时使用。”这条语焉不详的临时使用条款,让该政策的强制力更弱了。

      直到2013年,深圳市政府在更宏观层面开启了土地管理制度改革。作为改革的一环,2013年末,深圳市终于为2009年的政策发布了试点实施办法,对如何摸查、确权、拆除没收、临时使用给出了阐释。2013年是深圳小产权房市场的一道分水岭。这一年起,新增小产权房被彻底掐断。目前,深圳市几乎所有的小产权房都建于2013年之前。

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